Accessibilité des jeunes aux séjours collectifs et de loisirs : le statut du volontariat de l’animation à nouveau évoqué à l’Assemblée Nationale

Mercredi dernier, mon collègue député de Loire-Atlantique Michel Ménard a présenté un rapport parlementaire dans le cadre d’une mission d’information consacrée à  l’accessibilité des jeunes aux séjours collectifs et de loisirs, mission créée à l’initiative de la Commission des Affaires Culturelles et de l’Education de l’Assemblée Nationale, et présidée par la Députée UMP Annie Genevard.

Ce rapport dresse un état des lieux de l’accueil collectif de mineurs et étudie les causes de la désaffection relative dont souffrent les centres de vacances.

Une liste de 21 préconisations évoque les pistes à suivre pour inverser la tendance.

Je suis intervenu sur ce sujet qui me tient particulièrement à cœur, et pour lequel j’avais été l’auteur de deux propositions de loi lors de la précédente mandature : l’une portant sur la question du droit aux vacances pour tous, l’autre sur la question du statut du volontariat de l’animation. C’est sur ce dernier point que je suis notamment revenu mercredi dernier :

M. Régis Juanico. “Je tiens à féliciter la mission pour le travail très approfondi que le rapporteur nous présente ce matin. Notre groupe avait déposé, sous la précédente législature, deux propositions de loi sur le droit aux vacances pour tous et sur le statut du volontariat de l’animation. Je ne peux qu’approuver les propositions du rapport qui visent à développer les séjours collectifs de vacances pour mineurs, qu’il s’agisse ou non de colos. La mission confirme que les séjours collectifs avec hébergement de plusieurs jours sont un facteur d’épanouissement pour les enfants. L’absence de vacances pour trois millions d’enfants constitue une injustice et un facteur d’inégalité sociale majeurs. Le principal obstacle est financier. Les pistes de financement présentées par la mission sont intéressantes. Celle du développement de la distribution des chèques vacances et d’un chèque « enfance jeunesse » dans les PME est particulièrement opportune. Il faut aussi solliciter davantage les crédits d’action sociale des caisses d’allocations familiales en faveur des séjours collectifs et obtenir de la SNCF une offre de transport plus favorable aux groupes de jeunes. La taxe proposée sur l’hôtellerie de luxe ne me choque pas du tout. Les collectivités locales ont aussi un rôle important à jouer dans le financement des séjours de vacances et il est nécessaire de coordonner leurs actions. La création d’un observatoire me semble une très bonne idée. Je rappelle que les centres de vacances sont créateurs d’emplois non délocalisables. C’est une filière économique importante pour nos territoires. Je terminerai mon propos par la proposition d’un statut de volontariat de l’animation qui a été discutée au cours de l’audition de Mme Valérie Fourneyron. Il s’agit de faire coexister, dans les métiers de l’animation collectives, une filière professionnelle régie par le droit du travail et un engagement citoyen soit volontaire soit bénévole, distinct du statut de salarié. Le statut de volontaire serait accessible sur les temps de congés et ne serait pas concurrent des statuts de salariés. Cette coexistence doit être possible. Des négociations de branche sont en cours sur ce sujet. Je pense que nous allons parvenir à un accord très largement partagé. Avez-vous l’intention de déposer une proposition de loi sur le statut du volontariat de l’animation ?

Réponse du rapporteur Ménard :

“S’agissant du volontariat de l’animation, dont la création est une demande récurrente des organisateurs associatifs de séjours collectifs de mineurs, j’ai proposé qu’il soit réservé aux organisateurs de séjours avec hébergement. Les accueils de loisirs à la journée relèvent du droit commun du travail, les animateurs n’ayant pas à être présents vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Un animateur de centre de loisirs qui arrive à 7 heures et demi ou 8 heures le matin et part à 7 ou 8 heures du soir peut rentrer chez lui. Il n’en va pas de même pour les colos. Le contrat d’engagement éducatif, dans sa forme actuelle, prévoit que les animateurs prennent onze heures de repos quotidien. Cela ne veut pas dire qu’ils ne dormaient pas du tout avant cette réforme. En revanche, ils étaient effectivement présents vingt-quatre heures sur vingt-quatre. La nouvelle réglementation, si elle était vraiment appliquée, supposerait que l’animateur quitte son lieu de travail pendant son temps de repos, ce qui pose d’évidentes difficultés quand il travaille loin de chez lui et dans un lieu isolé. En pratique, l’animateur reste sur le site. C’est un exemple des nombreux problèmes que pose ce contrat. La proposition du volontariat de l’animation s’inspire du service civique auquel M. Thierry Braillard faisait référence. Nous n’en sommes qu’au stade d’un rapport d’information. Nous n’avons pas détaillé les conditions de la mise en place de ce nouveau statut, qui pourrait, comme le suggère M. Régis Juanico, prendre la forme d’une proposition de loi, mais ce sera l’objet de discussions avec le ministère des sports, de la jeunesse et de la vie associative. Le sujet doit, bien sûr, être travaillé et affiné avant de faire évoluer la législation.”

Synthèse du rapport : “L’accessibilité des jeunes aux séjours collectifs et de loisirs”

Situation et évolutions des colonies de vacances

Historique

Les premières colonies avaient avant tout une vocation hygiénistes et morale. En 1938, 220.000 jeunes fréquentent ce type de structure. C’est à cette  date que se met en place une règlementation encore en vigueur dans ses principes aujourd’hui à savoir que le mineur envoyé en colonie est placé sous la protection de l’Etat, les accueils et les équipes d’encadrement sont soumis à une obligation de déclaration préalable et enfin les activités proposées doivent avoir un objectif éducatif déclaré et être conduites par un personnel qualifié. Après la Libération, alors que la tutelle des colonies revient à l’Education Nationale, l’Etat ne s’inquiète plus seulement des conditions d’accueil, mais met l’accent sur les principes pédagogiques informels qui sont transmis. On entre dans « l’âge d’or des colonies » où l’Etat met sur pied une politique volontariste pour envoyer les jeunes en colonie. Les résultats sont alors spectaculaires, puisqu’en 1959 1,35 million de jeunes se rendent dans des colonies. Pendant les années 70-80, le modèle réussit à se renouveler en s’adaptant aux aspirations consuméristes de la société. La finalité éducative à proprement parler tend à s’effacer au profit de la conduite d’activités qui deviennent une fin en elle-même assurant alors la fonction éducative. Les séjours linguistiques à l’étranger  viennent diversifier l’offre déjà existante.

Le tournant de 1995 et le déclin des colonies de vacances

Le maximum de la fréquentation est atteint pour l’année 1995 où le taux de départ en colonie s’élève à 14% d’autant que des colonies sont aussi organisées pendant les petites vacances et non plus seulement en été. Il n’est plus que de 7,5% en 2011 Après cette date, la fréquentation recule et plus particulièrement pour les 4-6 ans et les 7-12 ans. Cette désaffection coïncide avec une baisse du taux de départ en vacances des mineurs, situation inédite depuis les années 60. Les courts séjours deviennent majoritaires et ceux de plus deux semaines se raréfient. C’est le déclin d’un modèle qui d’une part n’est plus soutenu par les pouvoirs publics, et d’autre part qui n’est plus porté par un élan militant ou éducatif. Les jeunes ont tendance à se replier sur leur vie de quartier et les activités proposées par leur commune qui sont encore soutenue par la branche famille de la sécurité sociale. Ce repli provoque une perte de la culture familiale des vacances et menace la cohésion nationale.

Actuellement, sur les 12.200 organisateurs de séjours avec hébergement, 8.300 (68%) sont des associations et 3.500 (29%) des collectivités territoriales. On dénombre aussi 23.000 accueils de loisirs sans hébergement (ALSH) ouverts à l’année ou pendant les vacances scolaires. Le rythme d’activité de ces structures est assez variable puisque 10% des organisateurs sont à l’origine de la moitié des 68700 séjours déclarés.

La désaffection des classes moyenne, un phénomène nouveau

Dans le détail, on a ainsi une première tendance qui est la baisse de la fréquentation des colonies et une seconde qui traduit la hausse de celle des mini-camps. Les séjours sportifs et linguistiques échappent quant à eux à la désertion. Mais ceux sont les mini-camps de moins d’une semaine à proximité du domicile familial qui rencontre le plus grand succès. Le nombre de mineurs accueillis est passé de 300.000 en 2008 à 420.000 en 2011. Malgré la hausse de leur fréquentation, cela ne permet pas de compenser la chute de celle des colonies.

Il apparait une segmentation en fonction de l’origine sociale des enfants puisque l’immobilité des enfants est corrélée au revenu familial. Au-dessus de 1500 euros, les mineurs partent presque tous en vacances. Ceux sont les enfants des familles à revenu moyen (entre 1000 et 2000 euros de revenus) qui fréquentent le moins les séjours collectifs, préférant les vacances familiales.  Les vacances avec les parents progressent au détriment des vacances en séjour collectif. De manière générale, les enfants des milieux aisés et ceux issus de familles qui restent très aidées soit par un comité d’entreprise ou une municipalité, soit par les service sociaux, continuent de fréquenter ces centres de vacances. En revanche, on assiste à une désaffection des enfants des classes populaires et moyennes.

Raisons et propositions à la désaffection des colonies

Une cause avant tout économique : la nécessité de développer de nouvelles aides

La principale raison est avant tout économique et concerne le prix des séjours. En effet, une semaine en colonie coûte entre 400 et 600 euros par enfant. Il est ainsi souvent plus économique pour les familles qui disposent de 1000 à 2000 euros nets par mois de partir en vacances familiales que d’envoyer les enfants dans une colonie. Cependant, cette hausse des prix ne s’explique pas par une volonté d’augmenter les bénéfices. Elle relève plus d’une adaptation des organisateurs de séjours à la demande des familles les plus aisées qui ont les moyens d’envoyer leurs enfants. De nouvelles aides comme une taxe sur l’hôtellerie de luxe pourrait permettre la création d’un fonds national d’aide au départ en vacances collectives des jeunes (proposition n°1). Ainsi, les trois millions d’enfants qui ne partent pas en vacances, pourraient avoir accès, au moins une fois par an, à un séjour collectif. On estime qu’une taxe entre 2 et 6 % permettrait de récolter entre 100 et 200 millions d’euros.

Les organisateurs de séjours soulignent aussi la réorientation des aides sociales au départ en colonie (suppression des bons vacances) qui ont affecté les familles pointant notamment la responsabilité de la CAF et la politique de plus en plus commerciale de la SNCF. Cette dernière ne favorise pas les colonies considérées comme une clientèle peu solvable. Ainsi, il est demandé à la SNCF de proposer une offre plus favorable au transport des jeunes et notamment des 12-16 ans qui sont les principaux concernés par les départs en colonie (proposition n°5). Les caisses d’allocations familiales, suite aux lois de décentralisation, se sont rapprochées des collectivités territoriales pour coordonner leur action sociale en faveur de l’accueil de la petite enfance. Ce rapprochement a fait le succès des centres de loisirs sans hébergement au détriment des colonies. C’est pourquoi dans un souci de favoriser les aides au financement pour l’accès aux colonies, des crédits du Fonds national d’action sociale de la branche famille doivent être aussi alloués à cet objectif (proposition n°4).

Pour revoir les coûts à la baisse et notamment en ce qui concerne l’hébergement, les internats des établissements scolaires pourraient être réservés aux associations agrées Jeunesse et éducation populaire (proposition n°17).

Renforcer l’aide des comités d’entreprises, dernier grand soutien des colonies

Les comités d’entreprises sont une des dernières structures a apporté un soutien conséquent aux colonies. Ils financent encore directement un quart des séjours. Ces derniers peuvent être aussi bien prescripteurs, financeurs et organisateurs de séjours. Du fait d’une législation de plus en plus stricte et d’une hausse des coûts, de nombreuses d’entreprises passent des accords de mise en gestion des sites pour renforcer la rentabilité des structures d’accueils. Les comités d’entreprises financent des départs sans prise en compte des critères sociaux et favorisent dès lors le départ en vacances d’enfants de cadres ou de professions intermédiaires. Mais de plus en plus d’entreprises abandonnent cette politique de soutien aux colonies, en préférant plutôt émettre des chèques vacances dont l’usage ne se fait pas principalement en direction des colonies. Il pourrait être bénéfique de revenir au principe premier de son utilisation en créant un chèque « séjour collectifs enfance-jeunesse » destiné exclusivement au financement des départs en colonie (proposition n°3). Une extension aux très petites entreprises avec les mêmes exonérations fiscales et sociales doit être envisagées pour que cette aide ne s’adresse pas uniquement aux salariés des grandes entreprises qui disposent d’un comité avec un budget d’action sociale et culturelle (proposition n°2).

Angoisse des parents, angoisse des enfants : redorer l’image des colonies

Les parents éprouvent toujours beaucoup de peur notamment pour la sécurité morale ou physique de leurs enfants en colonie. Aujourd’hui, les parents envoient leurs enfants lorsque ceux-ci sont en mesure de se défendre et d’appeler en cas de problème d’où le recul de l’âge moyen du premier départ de 6 à 11 ans. Les médias jouent souvent un rôle décisif dans la mise en avant d’une image négative des colonies qui frappent durablement les parents (affaire de pédophilie, accidents de cars…).  C’est pourquoi les mini-camps rencontrent un plus grand succès, car la relation de proximité y est beaucoup plus forte avec l’environnement habituel. Réticence des parents, mais aussi des enfants, qui voient parfois les colonies comme un lieu de discipline rempli de contraintes qu’imposent l’accueil et l’hébergement collectif. Mais le plus souvent les peurs des parents agissent davantage que le refus attribué aux enfants. Face à ces angoisses souvent en décalage avec la réalité, une campagne publique nationale de promotion de ces séjours collectifs doit être lancée (proposition n°6).

« La dissuasion bureaucratique » (Claudie Buisson)

De nombreuses dispositions légales ont été instituées pour normaliser et sécuriser les séjours, cela a aussi conduit à l’instauration d’une règlementation de plus en plus stricte imposée aux organisateurs. Ces règles lourdes et complexes ont souvent été obtenues par les parents qui mettaient en jeu la responsabilité pénale à chaque accident. La loi de 2001 a certes remise à plat la règlementation, mais elle n’a en aucun cas allégé les contraintes administratives et règlementaires (obligation d’établir un projet éducatif, renforcement de la qualification du personnel, des normes d’hygiène). Si ces intentions sécuritaires sont louables, elles ont eu des effets très néfastes sur l’offre associative, car elles nécessitent des coûts importants.

Du fait de la diversité des structures existantes et des diverses législations qui existent en fonction du type d’association,  il est préconisé d’uniformiser les règlements et de regrouper l’ensemble des structures (scoutisme, classe découverte…) dans un même département ministériel (proposition n°12). Par ailleurs, pour améliorer les connaissances sur les centres d’accueil et la règlementation, un lieu de travail transversal regroupant l’ensemble des acteurs du secteur (acteurs sociaux, touristiques, Etat, collectivités territoriales) doit voir le jour (proposition n°13).

Régler le statut problématique des animateurs

Si les séjours de scoutisme sont encadrés par des jeunes bénévoles, l’encadrement des colonies est depuis les années 1930 rémunéré. Ces emplois donnent lieu à de nombreuses spécificités, du fait de l’absence de temps de repos pendant la journée. C’est pourquoi en 2005, le gouvernement a mis sur pied le contrat d’engagement éducatif qui devait éviter que l’application stricte des règles générales du droit du travail provoque un renchérissement des prix des séjours. Il donnait aussi une reconnaissance légale à la notion d’engagement éducatif au service des mineurs. La Cour de cassation a, en 2010, a reconnu un droit au repos quotidien de 11 heures pouvant être compensé par un repos hebdomadaire équivalent. La durée, l’organisation et le coût des camps se sont retrouvés bouleversés. On estime que la masse salariale a augmenté de 20% et a provoqué une augmentation de 7 à 45% des coûts des séjours. La législation actuelle donne lieu à de nombreux détournements provoquant de nombreuses situations de non-respect de la loi notamment sur cette question de respect du repos compensateur. Le contrat d’engagement éducatif est devenu trop lourd en terme juridique et de fait inapplicable. Son abrogation apparait aujourd’hui inéluctable et une demande d’étude des conséquences de ce dernier sur la désorganisation des accueils collectifs est souhaitable (proposition n°21).

Devenir un pilier de l’Economie Sociale et Solidaire

Face à la concurrence croissante des opérateurs à but lucratif qui s’emparent de parts de marché et de la clientèle la plus rentable en raison de la hausse des coûts induite par les contraintes règlementaires, les associations organisatrices de séjours pourraient ainsi trouver des avantages nombreux à adopter un statut juridique de groupement économie solidaire et en devenir un élément clé. Pour cela, l’Etat doit inciter les associations à se regrouper pour faire des accueils collectifs de mineurs avec hébergement un secteur phare de l’ESS. Cependant, l’initiative doit venir des associations elles-mêmes (proposition n°18).

Par ailleurs, on assiste à une marchandisation de l’éducation populaire avec les procédures d’appel d’offres utilisées par les collectivités territoriales et les entreprises pour l’achat de loisirs. Elles se sont peu à peu substituées aux délégations confiées au monde associatif par les pouvoirs publics.  Il serait bénéfique d’exclure les activités enfance-jeunesse du champ d’application des marchés publics ou au moins promouvoir la mixité sociale et les finalités éducatives des séjours dans les critères d’appels d’offre passés par les organisations d’accueils collectifs (proposition n°19).

Socialisation, émancipation et engagement: les atouts des colonies

Retrouver les principes de l’éducation active

S’inspirant du scoutisme, les colonies sont le moyen de mettre en avant une éducation active où les jeux collectifs viennent remplacer les exercices scolaires dont elle se distingue tout en restant complémentaire. La mobilisation du corps et de l’instinct permettent de se découvrir soi-même ainsi que les autres. Ce modèle d’éducation repose plus sur des bases sentimentales et affectifs qu’intellectuelles ou réflexive et met l’accent sur la psychologie de l’enfant. Mais cette exigence pédagogique est devenue de moins en moins originale du fait de l’adoption par l’école des principes de l’éducation active et de la marchandisation accrue qui a conduit à une prise en compte avant tout des désirs de la famille et de l’enfant. On considère avant tout les activités comme une fin en soi et non les projets pédagogiques des colonies.

Face à cette tendance consumériste qui s’est très largement exprimée ces dernières années avec des activités toujours plus spectaculaires mais par conséquent avec des coûts élevés et financièrement discriminantes, il s’agit d’œuvrer dès lors à une valorisation du modèle social et économique de l’éducation populaire avec des activités de proximités et de plein air pour éviter une exclusion de certains jeunes en raison du coût (proposition n°7). Ainsi dans cette perspective, une labellisation des associations d’éducations populaires pourrait être instaurée pour distinguer les qualités éducatives et civiques de l’association ainsi que la valeur de ses projets pédagogiques (proposition n°8). Ce label, une fois attribué aux associations d’éducations populaires et fédérées, pourraient permettre de recevoir de manière préférentielle les postes du FONJEP (proposition n°9). D’autres avantages pour les associations labellisées pourront être instaurés. Par exemple, les séjours collectifs de mineurs et les classes découvertes ayant reçu le label devraient être intégrés dans les projets éducatifs territoriaux pour leur permettre de disposer plus facilement des subventions venant des collectivités, des fonds d’Etat ou des fonds d’action sociale de la CAF (proposition n°10). Cela permettrait de favoriser l’essor d’un véritable réseau territorial de départ de jeunes en vacances (proposition n°11) qui favoriserait un meilleur partage des coûts par le jumelage des collectivités entre celles qui font partir des jeunes et celles qui en accueillent. Des conventions spécifiques entre les collectivités doivent être ainsi instaurées. Des jumelages européens et internationaux peuvent aussi être envisagés.

Favoriser la socialisation

Les colonies peuvent jouer un rôle décisif dans le processus de socialisation à l’œuvre chez les plus jeunes. L’accueil collectif joue notamment un rôle décisif en provoquant un arrachement de l’enfant à son milieu quotidien. Cette émancipation peut permettre de faire des tentatives, de découvrir des talents et des aspects nouveaux de sa personnalité. Les enfants y gagnent aussi en autonomie avec la questions des choix d’activités et des temps libres.

En revanche, la mixité qui constituait un véritable atouts pour les colonies de vacances est aujourd’hui battue en brèche d’une part par la spécialisation thématique des centres  et d’autre part par leurs coûts. Elle est devenue une menace pour la rentabilité et conduit de fait à une segmentation du marché en deux catégories avec la disparition progressive de la clientèle issue des classes moyennes. Les parents craignent les mauvaises fréquentations et les violences entre les jeunes.

Devenir animateur, un engagement social à soutenir

De nombreux jeunes qui ont participé à une colonie, s’engagent par la suite dans l’encadrement après l’obtention du BAFA. Cette activité permet de faire éclore un engagement social que l’on retrouvera parfois dans la vie professionnelle. De plus en plus, de jeunes adultes s’engagent car ils sont à la recherche d’un travail rémunéré pendant l’été et voient les formations de l’animation comme un moyen d’obtenir immédiatement un emploi de quelques semaines par an. On est dans certains cas passé d’un engagement militant ou bénévole de l’encadrement à un véritable travail professionnel dans un cadre de chômage de masse pour les moins de 26 ans. Mais le BAFA reste un brevet d’aptitude, et il serait abusif de considérer qu’ils puissent se substituer à une formation professionnel qualifiante. Cependant, pour la majorité des animateurs, il reste bel et bien un engagement ludique et éducatif de quelques semaines par an entre 17 et 21 ans.

Il est proposé d’instaurer un volontariat de l’animation réglé par une charte qui déterminerait les droits et les devoirs du volontaire et de l’organisme d’accueil. Il s’agit de repenser le statut de volontaire pour l’encadrement occasionnel. Il serait sanctionné par une formation, une indemnisation et une protection sociale du volontaire (proposition n°20). Un terme serait ainsi mis à la confusion qui règne avec le contrat d’engagement éducatif que tous les animateurs occasionnels sont aussi obligés de souscrire, alors que l’on assiste en parallèle à une professionnalisation. Une limite plus distincte serait introduite entre les deux statuts de l’animation.

Les colonies, un patrimoine à conserver et à valoriser pour les territoires

Les colonies ne sont pas qu’un enjeu éducatif, mais aussi économique. Elles apparaissent comme un véritable atout pour les territoires ruraux dont elles permettent le développement. C’est pourquoi un plan de recensement du patrimoine des colonies doit être lancé pour évaluer leur retombées économiques et sociales dans leur territoire de localisation (proposition n°14). Les centres de vacances sont de véritables actifs à valoriser et appartiennent au patrimoine touristique qui disparait parfois du fait des coûts provoqués par le vieillissement de la structure. Un nouveau système d’aide pourrait être instauré pour permettre la rénovation de ces équipements et du patrimoine des centres de vacances (proposition n°15). Ainsi, il s’agit de favoriser la rénovation, mais aussi la construction de nouveaux modèles d’accueils collectifs conformément à un cahier des charges architectural, économique et pédagogique (proposition n°16).