15 propositions pour améliorer la fabrique de la loi

Les membres de la mission de la Conférence des présidents sur la simplification législative, créée à l’initiative du Président Claude Bartolone le 26 novembre 2013, ont adopté hier, à l’unanimité, 15 propositions susceptibles d’améliorer la fabrique de la loi.

En ma qualité de rapporteur de cette mission, j’ai eu l’occasion de présenter un résumé de ces 15 propositions :

I. Tout d’abord, en amont de la procédure législative, une première série de propositions vise à améliorer la préparation de la norme, et notamment la qualité de l’évaluation préalable de son impact.

• La première proposition concerne l’enrichissement du contenu des études d’impact. Si des progrès ont été accomplis en la matière depuis la réforme constitutionnelle de 2008, leurs insuffisances ont été pointées à plusieurs reprises au cours de nos travaux. Il est préconisé :

– de rendre obligatoire, pour les textes législatifs, la réalisation d’un « test entreprises » ainsi que de tests « collectivités locales » et « usagers de l’administration » ;
– d’améliorer l’évaluation des coûts et bénéfices économiques ainsi que des conséquences sociétales des mesures envisagées ;
– de fournir une analyse et une justification approfondies à l’appui des mesures transitoires et des dates d’entrée en vigueur retenues ;
– d’y intégrer, sur le modèle britannique, l’exigence de quantification des charges administratives supprimées en contrepartie et à hauteur des charges administratives créées (« one-in, one-out »), exigence qui est aujourd’hui réservée aux textes réglementaires ;
– d’y introduire, sur le modèle allemand, les critères sur lesquels se fondera l’évaluation ex post de ces mesures.

• Mieux renseignées, les études d’impact devront également être soumises à une contrexpertise externe et impartiale, à l’instar de la pratique instaurée au Royaume-Uni et en Allemagne, qui se sont respectivement dotés d’un comité de la politique réglementaire (« RPC ») et d’un conseil national de contrôle des normes (« NKR »).

La deuxième proposition suggère ainsi de confier l’évaluation de la qualité des études d’impact à un organisme indépendant :

– composé de représentants de la société civile ;
– chargé, en s’appuyant sur des experts issus des secteurs privé et public, notamment des universités, de l’INSEE, des administrations économiques, des corps d’inspection et des contrôles généraux, de rendre un avis public prenant notamment en compte l’évolution estimée des charges administratives résultant de la mesure envisagée.

Cet avis sur les études d’impact assortissant les projets de loi devrait être rendu public lors de la présentation de ces derniers en conseil des ministres.

• Plus indépendante, l’évaluation ex ante de la norme devrait aussi être plus systématique. Il serait paradoxal d’appeler de nos vœux un approfondissement des études d’impact assortissant les projets de loi tout en continuant de dispenser d’autres textes législatifs de toute étude d’impact. C’est la raison pour laquelle, en s’inspirant des bonnes pratiques adoptées notamment à l’occasion de l’examen de la proposition de loi relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance-vie en déshérence, la troisième proposition vise à rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact sur les propositions de loi inscrites à l’ordre du jour. Cette étude pourra, le cas échéant, être complétée par un avis du Conseil d’État selon les modalités de saisine actuellement prévues par la Constitution. De son côté, la quatrième proposition suggère de rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact pour les ordonnances, y compris lorsque celles-ci ne concernent ni les entreprises ni les collectivités territoriales.

• Enfin, l’évaluation ex ante de la norme gagnerait à être fiabilisée par un recours accru à l’expérimentation. C’est l’objet de la cinquième proposition qui suggère d’en développer l’utilisation avant la généralisation de certains dispositifs législatifs et d’en consolider les effets juridiques, à l’exemple de ce qui a été prévu par l’ordonnance du 20 mars 2014 relative à l’expérimentation d’un certificat de projet, prise sur le fondement de la loi du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et à sécuriser la vie des entreprises.

II. Ensuite, une deuxième série de propositions concerne la procédure législative :

• La sixième proposition consiste à rendre publique la partie de l’avis du Conseil d’État relative aux études d’impact assortissant les projets de loi, les projets d’ordonnance et, le cas échéant, les propositions de loi.

• Dès lors qu’il pourra s’appuyer sur la partie de l’avis du Conseil d’État traitant de la qualité des études d’impact jointes aux projets de loi (et, le cas échéant, aux propositions de loi), le débat parlementaire sera mieux à même d’être recentré sur ces études. Idéalement, le renforcement du contrôle du Parlement sur la qualité des études d’impact devrait passer par l’organisation d’un débat d’orientation en séance publique, préalable à l’examen du texte en commission, débat qui aurait vocation à se substituer à la discussion générale, à l’instar de ce qui se pratique en Allemagne, au Danemark, en Espagne et au Royaume-Uni. Un autre moyen de placer les études d’impact au cœur du débat parlementaire pourrait consister à prévoir l’organisation systématique d’un débat en commission sur la qualité de ces études. Ce débat pourrait être impulsé par la création d’une obligation, pour le rapporteur de la commission saisie au fond d’un texte, de présenter, dans son intervention liminaire lors de l’examen en commission, l’étude d’impact jointe au projet de texte. Un débat sur l’étude d’impact pourrait ainsi s’engager avant l’examen des articles et des amendements.

• Toutefois, la réalisation d’une étude d’impact sérieuse et exhaustive sur un projet ou une proposition de loi ne sera d’aucune utilité tant qu’un amendement gouvernemental ou parlementaire pourra, au cours de la procédure législative, sans faire l’objet de la moindre évaluation, bouleverser l’équilibre du projet ou de la proposition de loi en question. C’est la raison pour laquelle la huitième proposition préconise, en s’inspirant des pratiques des Parlements européen, allemand et néerlandais, de reconnaître au président de la commission saisie au fond le droit d’exiger la réalisation d’une étude d’impact sur les amendements qualifiés par ladite commission de « substantiels ».

• L’élaboration d’une étude d’impact sur un amendement « substantiel » d’origine gouvernementale ne sera toutefois possible que si un temps minimal d’évaluation est ménagé entre son dépôt et sa discussion. C’est pourquoi la neuvième proposition suggère de soumettre les amendements gouvernementaux à un délai de dépôt, tant lors de l’examen des textes en commission que lors de leur examen en séance publique – étant précisé que ce délai pourrait ne pas être le même que celui qui est aujourd’hui prévu à titre de principe pour les amendements parlementaires. Cette proposition va dans le sens d’un renforcement des droits du Parlement.

• Une meilleure gestion du temps parlementaire : c’est aussi l’objet de la dixième proposition qui, sans remettre en cause le recours « de droit » à la procédure accélérée pour les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale ainsi que pour les projets de loi relatifs aux états de crise, suggère d’aménager les règles relatives à cette procédure d’urgence pour préserver un temps minimal d’examen parlementaire entre le dépôt d’un texte et sa discussion devant chaque assemblée, sur le modèle de ce qui est aujourd’hui prévu pour les seules lois organiques.

• Une nouvelle répartition du temps parlementaire, c’est encore l’objet de la onzième proposition qui, dans un souci d’efficience, vise à repenser l’organisation des débats budgétaires de façon à faire de la loi de règlement un moment fort d’évaluation, notamment de la modernisation de l’action publique, comme nous l’avions déjà proposé dans un premier rapport au Président Claude Bartolone avec mon collègue François Cornut-Gentille.

• La réflexion menée par la mission sur la gestion du temps parlementaire s’est étendue au temps que nos assemblées consacrent à l’examen de textes législatifs pris pour la transposition de directives européennes, et donc à la méthode jusqu’ici retenue en la matière. S’inspirant de la méthode allemande de transposition (dite « de la double corbeille »), la douzième proposition suggère de privilégier la transposition des directives européennes par voie d’ordonnances selon une procédure organisée en deux temps : le premier passerait par l’élaboration d’un projet d’ordonnance assorti d’une étude d’impact complète et précise, identifiant et justifiant les éventuelles « surtranspositions » ; le second consisterait en un débat parlementaire, à l’occasion du projet de loi de ratification, sur l’étude d’impact jointe à l’ordonnance et sur la partie de l’avis du Conseil d’État relative à cette étude d’impact.

III. Enfin, une troisième série de propositions a trait à l’amélioration de l’évaluation de la norme en aval de son adoption :

• La clarification du paysage de l’évaluation des politiques publiques est apparue comme un préalable à l’amélioration de l’évaluation ex post. En effet, la mission a pu constater que notre pays comptait de nombreux acteurs à l’origine de multiples initiatives qui, dans un souci d’efficacité, gagneraient sans doute à être mieux coordonnées et organisées de façon plus méthodique, afin d’éviter les doublons. Cour des comptes, comité d’évaluation et de contrôle (CEC), mission d’évaluation et de contrôle (MEC), commission pour le contrôle de l’application des lois, corps d’inspection, directions ministérielles de la recherche, des études, de l’évaluation, de la prospective et des statistiques… Il est aujourd’hui extrêmement difficile de faire un recensement exhaustif des institutions, organes parlementaires ou services ministériels qui interviennent en matière d’évaluation ex post des normes, et, plus largement, des politiques publiques, tant ceux-ci sont nombreux. Autant gagner du temps et économiser des moyens en organisant une conférence des évaluateurs pour mieux coordonner les initiatives en matière d’évaluation ex post aujourd’hui prises par les divers organes du Parlement, de l’exécutif et par des institutions comme la Cour des comptes ou le Conseil économique, social et environnemental.

• Mieux coordonnée, l’évaluation ex post de la norme gagnerait aussi à être plus méthodique. La proposition faite par la mission d’enrichir le contenu des études d’impact ex ante de façon à ce qu’elles identifient mieux les indicateurs précis sur le fondement desquels se fondera l’évaluation ex post est susceptible d’y contribuer, au même titre que la quatorzième proposition, qui appelle à développer l’insertion, dans certains types de loi, de clauses de révision amenant le Parlement à débattre de l’efficacité du dispositif adopté dans un certain délai après son entrée en vigueur, sur le modèle des pratiques adoptées, là encore, par nos voisins britanniques et allemands.

Le renforcement du contrôle parlementaire sur l’application de la loi pourrait aussi passer par la mise en place d’une pratique tendant à contraindre le Gouvernement à justifier devant les commissions parlementaires compétentes l’absence de publication des décrets d’application à l’expiration d’un certain délai (entre six mois et un an) courant à compter de la promulgation de la loi.

• Ce contrôle plus étroit de la parution des décrets d’application devrait en outre s’accompagner de l’élaboration de rapports d’évaluation qui, confiés à un binôme de rapporteurs majorité-opposition, analyseraient ex post l’impact d’une loi, trois ans après son entrée en vigueur, et qui s’inscriraient dans un programme d’évaluation mieux ordonné. C’est l’objet de la quinzième et dernière proposition qui suggère qu’indépendamment des réexamens exigés par des clauses de révision, soient prévus des rendez-vous triennaux d’évaluation de lois adoptées et qu’en conséquence un programme annuel voire pluriannuel d’évaluation soit défini dans les deux assemblées parlementaires, en répartissant entre ces dernières les thématiques abordées.

Je n’ignore pas que ces 15 propositions sont ambitieuses et que certaines d’entre elles nécessitent une révision constitutionnelle. Toutefois, elles sont à la hauteur des enjeux. 8000 lois en vigueur, 400 000 normes, près de 80 000 pages de circulaires : l’inflation normative a atteint dans notre pays un niveau tel qu’elle menace la démocratie. Il faut donc mettre fin au décalage que l’on constate trop souvent, dès lors que l’on parle d’inflation normative, entre les intentions et les réalisations, entre les constats et les pratiques. C’est tout l’objet de ces 15 propositions pour mieux légiférer et mieux évaluer, dont j’ai la conviction qu’elles ne resteront pas lettre morte.

Rapport d’Information Sur La Simplification Législative by RegisJuanico

Le rapport dans la presse :

Sur France Culture, Journal de 18h du 15 octobre (à 9’50 ») :

Dans Le Progrès et de nombreux autres titre de la presse quotidienne régionale (Dernières nouvelles d’Alsace, Dauphiné libéré, Républicain lorrain, Est républicain, Le Bien public, L’Alsace…) :

Sur LeMonde.fr :

Vers un petit choc de simplification législative

Mieux préparer, anticiper et contrôler. Afin de lutter contre l' »inflation normative » qui ne s’accompagne pas toujours d’une meilleure efficacité de la loi mais qui aboutit au contraire à « un droit complexe, illisible et instable », un député socialiste vient de mettre quinze propositions concrètes sur la table, dont une petite partie devrait être reprise par l’Assemblée nationale.

Rapporteur d’une mission d’information sur la simplification législative, présidée par Laure de la Raudière (UMP, Eure-et-Loire), le socialiste Régis Juanico (Loire) apporte, dans un rapport rendu public mercredi 8 octobre, sa petite pierre à l’édifice du « choc de simplification » souhaité par l’exécutif.

Lire la suite…

Dans La Gazette des Communes :

Un rapport parlementaire préconise une meilleure connaissance de l’impact des lois

Dans Acteurs publics :

L’Assemblée nationale veut simplifier la loi pour éviter l’asphyxie

La mission d’information sur la simplification législative de l’Assemblée nationale a formulé, le 8 octobre, 15 propositions pour mettre fin à l’inflation normative. Sa présidente, la députée UMP Laure de La Raudière, souligne pour Acteurs publicsl’importance des études d’impact, qui doivent “justifier explicitement le fait de légiférer”.

Si le risque de déflation pèse sur l’économie française, l’inflation normative continue, elle, d’être régulièrement pointée du doigt. Pour éviter l’asphyxie, la mission d’information sur la simplification législative de l’Assemblée nationale, présidée par la députée UMP Laure de La Raudière et dont le rappporteur est le député PS Régis Juanico, a présenté, le 8 octobre, ses“15 propositions pour améliorer la fabrique de la loi”…

Lire la suite…

Dépêche AFP :

Simplification de la fabrique de la loi: Mandon souhaite « un débouché législatif en 2015 »

Paris, 8 oct 2014 (AFP) – 17h06 heure de Paris – Les propositions issues de la mission parlementaire sur la simplification législative méritent « un débouché législatif en 2015 », idéalement d’initiative parlementaire, a estimé mercredi le secrétaire d’Etat chargé de la Simplification Thierry Mandon.

Saluant le travail « extraordinaire de qualité et de sérieux » réalisé par le rapporteur Régis Juanico (PS) et la présidente de la mission Laure de La Raudière (UMP), et souhaité par le président de l’Assemblée Claude Bartolone, M. Mandon a déclaré à l’AFP que ce travail, qui « repose en grande partie sur des choses observées en Europe », « mérite un débouché législatif en 2015 qui pourrait être une année marquante pour l’amélioration de la qualité de la loi ».

Lire la suite…

Retrouvez ci-dessous le communiqué de presse de Thierry Mandon, secrétaire d’Etat chargé de la réforme de l’Etat et de la Simplification, premier rapporteur de la mission d’information avant d’intégrer le Gouvernement :

2014-10-08 – CP – Mission de simplification législative – des axes pour l’indispensable amélioration de la… by RegisJuanico

Dans son point de presse de début de session parlementaire de ce jour, le Président de l’Assemblée nationale Claude Bartolone a également fait mention du rapport et indiqué qu’il souhaitait reprendre à son compte une grande partie de nos 15 propositions  (voir la vidéo sur le site de l’Assemblée nationale en cliquant ici).

Discours du Président Bartolone 08 10 14.pdf by RegisJuanico

Avant-propos du rapport par la présidente de la mission d’information, Laure de la Raudière :

Depuis plus de vingt ans, les rapports se succèdent qui tiennent un discours vertueux sur l’élaboration de la norme et dénoncent l’inflation normative, la dégradation de la qualité de la loi et l’insécurité juridique. Ces maux continueront pourtant de progresser tant que l’allègement du « stock » des normes ne s’accompagnera pas d’une rationalisation de leur « flux ».

C’est la raison pour laquelle la Conférence des présidents a décidé, le 26 novembre 2013, à l’initiative du Président de l’Assemblée nationale, M. Claude Bartolone, de créer une mission sur la simplification législative, que j’ai eu l’honneur de présider.

Cette mission a mené pendant neuf mois des travaux qui ont été nourris par une vingtaine d’auditions et quatre déplacements – en Belgique, au Royaume-Uni, en Allemagne et aux Pays-Bas.

Nous avons en effet souhaité explorer, à l’aune des bonnes pratiques adoptées par nos voisins, les pistes concrètes qui sont en mesure de provoquer un changement de culture normative dans notre pays. L’audition d’universitaires spécialisés en droit privé, droit public et droit européen, a également permis d’ouvrir des perspectives que nous n’aurions pas spontanément envisagées. Nous avons ensuite eu l’occasion de soumettre les idées inspirées de ces bonnes pratiques étrangères et des travaux universitaires aux nombreux acteurs que nous avons entendus, qu’il s’agisse des élus ayant abondamment réfléchi aux enjeux de la rationalisation et de la simplification des normes ou des représentants des institutions et administrations concernées par notre sujet (Conseil d’État, Cour des comptes, secrétariat général du Gouvernement, secrétariat général des Affaires européennes, Institut national de la statistique et des études économiques, etc.).

J’ai mené tous ces travaux en bonne intelligence avec les deux rapporteurs successifs de la mission, M. Régis Juanico ayant succédé en juin dernier à M. Thierry Mandon, nommé secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l’État et de la simplification. Le caractère transpartisan de la mission, dont la composition reflétait la configuration politique de l’Assemblée nationale, a favorisé une approche constructive et consensuelle.

À titre personnel et non pas au nom du groupe UMP, qui n’a pas été consulté en tant que tel, je souscris d’ailleurs aux quinze propositions qui ont été adoptées à l’unanimité le mardi 7 octobre 2014.

La mission n’ignore pas que la réforme constitutionnelle adoptée en 2008, sous la précédente législature, a profondément modifié le fonctionnement de notre Parlement. Ses potentialités méritent d’être encore davantage exploitées.

Certaines des quinze propositions formulées par le présent rapport sont ambitieuses, dans la mesure où elles appellent une révision constitutionnelle. Elles ne me semblent cependant pas de nature à remettre en cause l’esprit de la Constitution du 4 octobre 1958. C’est donc dans le respect des institutions de la V^e République qu’il a été proposé de mettre en œuvre des moyens propres à améliorer la fabrique de la loi.