Une Proposition de Loi pour la transparence financière de la vie politique

Après les révélations sur l’affaire Woerth-Bettencourt et la multiplication des micro-partis qui ont agité l’actualité de ces derniers mois, le Groupe Socialiste a choisi de consacrer une Proposition de Loi de sa séance d’initiative parlementaire du jeudi 14 octobre, à un texte visant à renforcer la transparence financière de la vie politique.

En tant que rapporteur de cette proposition de loi que j’ai défendue en Commission, je suis intervenu jeudi matin, 14 octobre, dans l’hémicycle de l’Assemblée Nationale :

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Voici quelques arguments que j’ai fait valoir :

Présentation en commission de la proposition de loi visant à renforcer les exigences de transparence financière de la vie politique

Bien loin d’être « irréprochable », notre démocratie souffre encore d’un manque de transparence en matière de financement des partis politiques. Le législateur a pourtant élaboré, par touches successives à compter de 1988, une législation sur le financement des partis et des campagnes électorales, qui permet à la fois d’apporter une aide publique aux partis, d’encadrer les financements privés dont ils peuvent bénéficier et de plafonner les dépenses électorales des candidats – mis à part les sénateurs.

Une récente affaire a toutefois donné une actualité nouvelle à la question des financements privés des partis politiques, et appelle une réponse du législateur.

En vertu de l’article 4 de la Constitution, les partis et groupements politiques « se forment et exercent leur activité librement ». Il ne saurait être question de restreindre l’exercice de cette liberté constitutionnellement garantie, qui est un gage de vitalité pour notre démocratie.

Néanmoins, les failles de la législation sur le financement des partis politiques méritent d’être corrigées.

Alors que le plafonnement à 4 600 euros des dons pour les campagnes électorales vaut pour toutes les campagnes organisées pour la même élection, le plafonnement à 7 500 euros des dons de personnes physiques aux partis politiques s’applique parti par parti ; ainsi, il est tout à fait possible à une même personne de verser plusieurs fois 7 500 euros, à autant de partis politiques qu’elle le souhaite. Dès son rapport d’activité pour l’année 1995, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques s’était inquiétée de cette faille.

La faculté de donner plus de 7 500 euros par an aux partis politiques a des effets pervers. Elle contribue à favoriser la création de micro-partis – on est passé en vingt ans de 28 à 296 formations politiques enregistrées à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Ces micro-partis peuvent être d’au moins deux types : les micro-partis dits « satellites », qui reversent les sommes recueillies au parti central et permettent ainsi à un même parti de percevoir indirectement de la même personne un montant supérieur à celui du plafond autorisé ; les micro-partis « prétextes », qui ont simplement pour vocation de recueillir des fonds afin d’en faire bénéficier soit un candidat aux élections, soit un élu dans ses activités politiques locales ou nationales. Je rappelle que le recueil de fonds par l’intermédiaire d’un parti permet d’obtenir des dons plus conséquents que la création d’une association de financement de la campagne électorale : dans ce deuxième cas, les dons sont limités à 4 600 euros par personne physique.

La possibilité de verser des cotisations, lesquelles ne sont pas plafonnées, offre un autre moyen de contourner l’objectif de la loi. Dès 1995, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques recommandait que le plafond des dons aux partis politiques s’entende cotisations éventuelles incluses.

L’article 1er de cette proposition de loi tend à ce que l’enveloppe de 7 500 euros soit appréciée pour l’ensemble des dons d’une personne physique à un ou plusieurs partis. Cette modification n’interdirait pas à une même personne de faire des dons à plusieurs partis si elle le souhaite, mais elle présenterait la vertu d’empêcher que le cumul de ces dons dépasse 7 500 euros.

De la même manière, l’article 2 a pour objet de faire entrer les cotisations acquittées par les adhérents dans l’appréciation du respect du plafond global de 7 500 euros. La rédaction de cet article pourrait être améliorée, comme l’ont montré les auditions menées hier, et je vous présenterai un amendement en ce sens en vue de la réunion au titre de l’article 88 du Règlement. Mais l’intention est claire : plafonner à 7 500 euros par an l’ensemble des dons et cotisations versés aux partis par une personne physique, tout en laissant hors plafond les cotisations versées par les élus.

Nous avons procédé hier à l’audition du président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, ainsi qu’à celle des trésoriers des principaux partis politiques – UMP, PS, PCF, Nouveau Centre et Modem, les Verts nous promettant une contribution écrite. Les personnes auditionnées ont porté un jugement plutôt positif sur les deux dispositions de la proposition de loi.

Non seulement celles-ci permettraient de corriger des failles de la législation actuelle, mais elles seraient économes des deniers publics puisqu’elles contribueraient à limiter le montant des réductions d’impôt résultant de dons ou cotisations versés à des partis politiques. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a chiffré la dépense fiscale résultant de ces réductions d’impôt ainsi que de celles liées aux dons pour des campagnes électorales à plus de 30 millions d’euros par an.

Par ailleurs, dans un objectif de transparence, l’article 3 tend à rendre publique la liste des principaux donateurs de chaque parti, c’est-à-dire des personnes ayant donné à un même parti plus de 3 000 euros au cours de l’année. Le bilan de la journée d’auditions d’hier fait apparaître un scepticisme, et même une réticence, de la plupart des formations politiques vis-à-vis d’une telle disposition, qu’il conviendrait donc sans doute d’abandonner.

Enfin, je vous présente une série d’amendements, portant articles additionnels, qui visent à améliorer les règles relatives aux campagnes électorales en reprenant des propositions formulées par M. Pierre Mazeaud dans le cadre de la mission de réflexion sur la législation relative au financement des campagnes électorales qu’il a conduite en 2008. Je vous propose ainsi l’instauration d’une même date de dépôt pour tous les comptes de campagne à une même élection, que le candidat soit élu au premier ou au deuxième tour ; l’obligation pour les établissements bancaires d’ouvrir un compte et de mettre à disposition les moyens de paiement pour les mandataires et associations de financement désignés par les candidats à une élection ; l’absence d’obligation de déposer un compte de campagne quand le candidat a obtenu moins de 1% des suffrages exprimés et n’a reçu aucun don de personne physique ; l’obligation de désigner un mandataire avant de déposer sa déclaration de candidature en préfecture.

Deux autres propositions résultent des recommandations de l’ordre des experts-comptables : la possibilité de faire certifier par un seul commissaire aux comptes, au lieu de deux, les comptes des partis dont le bilan ou les produits ne dépassent pas 153 000 euros à la clôture de l’exercice ; la possibilité de ne pas comptabiliser comme des immobilisations les biens d’une valeur inférieure à 150 euros acquis au cours d’une campagne électorale.

La dernière disposition que je vous soumets vise à interdire aux parlementaires de métropole de se rattacher à un parti éligible à l’aide publique au seul titre de ses résultats outre-mer. De tels rattachements ont pour seul but de bénéficier de l’aide publique accordée au titre de la deuxième fraction, sans s’adosser à un parti ayant droit à la première fraction au titre de ses résultats en métropole. Il s’agit manifestement d’un détournement de l’esprit dans lequel l’aide publique doit être accordée aux partis politiques.

J’espère que l’ensemble de ces propositions, dont la plupart correspondent à un réel consensus et peuvent apporter une amélioration notable en matière de transparence financière de la vie politique, recueilleront l’approbation de la Commission.

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